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走在“错误轨迹”上的特朗普政府核政策

时间:2018/4/7栏目:国际政治论文

  走在“错误轨迹”上的特朗普政府核政策

  岳江锋

  编者按

  2018年3月,美国核威胁倡议组织高级顾问林恩·鲁斯滕[1]撰写一份题为“走在‘错误轨迹’上的特朗普政府核政策”报告,在新版《核态势审议》报告发布之后,详细揭露了特朗普政府新核政策的失误。现将文章主要内容整编如下,供参考。

  [1] 2011年至2014年,林恩·鲁斯滕担任国家安全委员会负责军控和防扩散事务的高级主任。

  在核政策方面,特朗普政府《核态势审议》(NPR)的相关决策使美国走上错误的轨迹,它不但不能降低使用核武器的风险、增强战略稳定性,而且不能以合理的成本确保国家安全。此外,这些决策也不利于美国保持在防扩散和军控方面的全球领导地位,同时降低了其通过外交和非军事手段应对核威胁及潜在对手的作用。

  一

  增强了对核武器的依赖

  自冷战结束以来,共有四届美国共和党及民主党政府试图降低核武器在国家安全战略中的作用和数量。本次《核态势审议》对这一历史趋势进行了危险而荒唐的“反转”,不但扩大了核武器的作用,而且为达到合理使用核武器的意图,刻意渲染其为国家安全作出的持久贡献,摒弃了降低依赖核武器的预定目标,夸大了美国在欧洲前置部署核武器对北约安全的贡献。

  1、扩大核武器的作用

  正如奥巴马政府2010年版《核态势审议》报告所述,此次《核态势审议》报告同样声称,美国只会在极端情况下考虑使用核武器捍卫自身、盟国及伙伴的切身利益。然而,报告对“极端情况”进行了重新定义,不仅包括核攻击,还包括重大的非核战略攻击,这些攻击的目标涵盖但不限于“美国、盟国及伙伴国家民众或基础设施,还有美国或盟军的核力量,指挥控制设施,或其预警、攻击评估能力。”

  背离了2010年版《核态势审议》报告主旨。新版《核态势审议》报告的危险性在于地降低了核武器对抗一系列非核威胁的使用门槛(如网络攻击),从而增加了误判的风险以及使用核武器的可能性,特别是在其他国家采取同样政策的情况下。根据这项政策,网络攻击可能致使总统选择使用核武器,而其反应时间极为紧迫,可能连“发动攻击者是谁”以及“为何发动攻击”都没有搞清楚就要付诸实施。相反,如果俄罗斯或中国也采取类似的政策,美国可能会因为被对方误判而面临遭受核攻击的风险,因为各国对构成具有战略意义的网络攻击所做出的核反应认知不尽相同。

  此外,新版《核态势审议》报告还强调,核武器将继续在遏制核攻击以及防止核武装国家间在可预期的将来发生大规模常规战争方面发挥关键作用,因为非核力量本身“不会产生类似的威慑效应”,也不能“为诸多盟友和伙伴提供充分的安全保证”。

  相比之下,2010年版《核态势审议》报告认为,“美国核武器的根本作用是阻止对美国、盟国和伙伴的核攻击”,美国已经减少并将继续减少使用核武器遏制非核攻击。尽管上一版《核态势审议》报告指出,美国的核武器仍需在少量突发情况下,用于阻止传统的化学或生物武器袭击,但也承诺将创造条件使核武器仅用于响应核攻击。它肯定了美国可以为核力量水平较低的盟国提供威慑和保证,减少其对核武器的依赖,不仅要考虑到安全环境,还要考虑美国无与伦比的常规军事能力和导弹防御能力的提高。它致力于加强常规力量,减少核武器在阻止非核攻击方面的作用。

  削弱了消极安全保证。对于无核武器国家而言,2018年和2010年的《核态势审议》报告提供了相同的消极安全保证“美国不会对缔结《核不扩散条约》(NPT)并遵守核不扩散义务的无核武器国家使用或威胁使用核武器”。然而,新版《核态势审议》报告所提出的核威慑警告过于宽泛,有可能破坏原来的消极保证(即保证无核武器国家不会受到核攻击,使其没有获取核武器的动力)。新版《核态势审议》报告警告称,“保留对非核战略攻击技术的演化扩散以及美国确保应对这种威胁的能力作出任何调整的权利”;而2010年版《核态势审议》报告所做的警告仅限于对“生物武器威胁的演化扩散以及美国应对此类威胁的能力”做出调整。

  2、值得怀疑的核恐怖主义宣示政策

  2018年版《核态势审议》报告在威胁使用核武器来遏制或惩罚核恐怖主义方面,提出了新的论调。美国将全力追究支持恐怖分子或使其获取及使用核装置的任何国家、恐怖组织或其他非国家行为体。尽管核武器在打击核恐怖主义方面的作用有限,但为了有效威慑,我们的对手必须明白,对美国或其盟国、伙伴的恐怖主义核攻击将成为“极端情况”,美国可以根据这种极端情况考虑最终形式的报复。

  这项政策的实施引发了难以追究责任的问题。如果一个美国国家实验室的内部人员向“伊斯兰国”(IS)组织提供核材料用于制造脏炸,俄罗斯是否有理由攻击美国,更不用说如果提供的是核武器了?因此,该政策的逻辑和意义是混沌的。

  3、夸大美国在欧洲前置部署非战略核武器的作用

  几十年来,美国和北约持续减少美在欧洲前置部署核武器的数量,降低其与北约威慑和防御态势的相关性,新版《核态势审议》报告扭转了这一行动趋势,特别是大大超越了当前北约的防务政策,声称这些武器是对盟友安全的最高保证。《核态势审议》报告的措辞预示着在布鲁塞尔举行2018年7月首脑峰会前,双方就北约核政策措辞的磋商可能存在龃龉。

  2010年版《核态势审议》报告承诺保留在战术战斗轰炸机和重型轰炸机上前置部署美国核武器的能力,而没有设定北约如何决定未来的威慑需求(如维持美国在欧洲部署武器)。这些武器主要作为美国对北约承诺的政治象征,实际上的军事用途不大,鉴于政治上的不稳定性和恐怖主义威胁,对欧洲多个核武器部署地点的效费比评估很难服众。相比于在北约内部挑起争斗,美国更应该从不利的方面将其核武器撤除,特别是在土耳其,这里政治上不稳定,美土关系恶化,及其与叙利亚库尔德武装的战争及恐怖主义的存在,大大加剧了在这里保有核武器的风险,据悉部署地点与叙利亚边境只有70英里的距离。

  二

  主张发展新核武器系统

  新版《核态势审议》报告试图为已经异常强大的美国军火库寻求新的“非战略”核武器能力,进而选择了错误的方向。它摒弃了2010年版《核态势审议》报告“不发展新型核能力”的承诺,确定“地区性威慑能力差距”必须通过两种新的低当量核武器来弥补——一种是装备在潜射弹道导弹(SLBM)上,另一种是新型海基核巡航导弹(SLCM)。

  新版《核态势审议》报告通过引述“战略环境急剧恶化”,强调需要发展上述新型核武器来提高美国核力量的灵活性和响应能力。该报告假定,这些新能力将更有效地慑止地区侵略和“首次有限使用(核武器)”的威胁,如在对付俄罗斯时,总统可以有更宽广的递进式选项用以慑止俄罗斯的核或非核战略进攻。新版《核态势审议》报告声称这些能力将“提高而不是降低”使用核武器的门槛,目的不是为了挑起核战争。《纽约时报》编辑部指出,这种说法是“疯狂的” 。

  首先,美国拥有强大而灵活的核威慑力量,包括低当量方案,有关美国核武库不足以威慑俄罗斯或任何其他国家的建议都是荒谬的。

  其次,新的低当量核武器不会“提高核武器使用门槛”,反而会降低这一门槛,因为它们会增加核武器的突发性和计划性使用,并产生一种不现实的“幻想”,即核武器的使用可以保持在有限水平,而不会升级为大规模的核战争。

  第三,新版《核态势审议》报告将在潜射弹道导弹(SLBM)上装备的低当量核弹头视为非战略核武器是不切实际的。核弹头既不是战略性的,也不是非战略性的,该术语是指其运载工具。SLBM装备了低当量核弹头仍然是战略核武器。最能说明这一点的事实就是:当潜艇发射潜射弹道导弹时,对手当然不会预测到它是一枚“小型”低当量核武器,完全有可能认为这是全面战略核攻击的前哨。

  第四,重新发展海射核巡航导弹(SLCM)逆转了25年来历届总统的一贯思路和做法。1991年,老布什总统从水面舰艇和核动力攻击潜艇中撤除了部分核武器;巴拉克·奥巴马总统发布的2010年版《核态势审议》报告提出退役海射核巡航导弹,并放弃发展将其重新部署在攻击型潜艇上的能力。在海上将核能力和常规能力混合部署的成本高且操作复杂,并有可能带来误判的风险,设想如果发射一枚具有核常双重能力的SLCM,对手如何知道其携带的是常规弹头还是核弹头?

  随着美国2018年版《核态势审议》报告的公布,俄罗斯从行动上没有出现令人关注的积极变化,而美寻求海上发射的核巡航导弹有可能刺激俄在海上部署更多的核武器,还有可能部署更多的陆射导弹,进而违反1987年签署的《中导条约》。或许是受美国和北约快速打击武器和导弹防御能力的促动,意识到腹背受敌的俄罗斯加速了在新型中程打击能力上的投资,积极寻求更多反制措施,而不是坐以待毙。在此背景下,美国仍在寻求其本不需要的核武器系统,深陷加剧军备竞赛的逻辑之中。

  鉴于奥巴马政府时期计划用于未来30年美国核武库和基础设施现代化的1.2万亿美元经费尚难以承受,新版《核态势审议》报告增补的这些核能力无疑又是“雪上加霜”。正如国家核安全管理局近期退休的局长弗兰克·克劳兹(Frank Klotz)所言,核武器综合体翻新和拆除核弹头和部件的能力已经过度膨胀。一项更负责任的《核态势审议》报告应该是将奥巴马政府继承的核武器计划进行合理化以及优先度排序,通过考虑哪些方面应该取消、推迟或修改,进而使核现代化计划更加稳定、可承受以及政治上可持续,并且将聚焦点放在维持一支具有生存能力的核力量上,而不是以专门的核打击威慑为主要目的。

  三

  颠覆美国的全球领导力

  与2010年版《核态势审议》报告相比,2018年版评审几乎只侧重于核武器和军事手段,并不足以推进代表国家实力的外交和非军事手段来应对国家安全威胁。它夸大了自2010年以来威胁环境的恶化,并没有阐明需要更多类型的核武器以及增加核武器的应用来解决上述威胁的合理性。这些威胁的恶化来自于很多方面,其中包括俄罗斯的自信心增强,朝鲜威胁日益严重,中国在南中国海的行动及网络等新技术的扩散。

  新版《核态势审议》报告并没有给出令人信服的例子,足以证明美国正退出与俄罗斯在核力量方面平起平坐的地位,或者美国受到比其核武库规模仍小得多的中国的威胁。另外,它也无法解释除俄罗斯之外的其他核国家如何不被美国的核力量所威慑,尽管表面上看美国核力量从规模和态势方面都主要用来威慑俄罗斯,俄罗斯的核武库比其他任何潜在对手(包括中国)都要大得多。它弱化了2010年《核态势审议》报告所称的美国“无与伦比的常规能力”,当然这些能力仍然无与伦比,在保卫我们的国家、盟友以及合作伙伴方面做出了巨大贡献。

  在此背景下,2018年版《核态势审议》报告预示着美国在核不扩散和军控方面的全球领导地位将会退却。虽然它重申对《核不扩散条约》的承诺,并支持国际原子能机构及相关机构在限制和制裁核扩散方面的努力,但在通过外交和《核不扩散条约》军控手段来解决核扩散威胁方面显然是倒退了。这与2010年版《核态势审议》报告形成了鲜明对比,这一版审议报告设想采取综合措施来减少核危险,实现无核武器世界的长远目标,包括:通过实际步骤与俄罗斯进一步裁减核武器,实现裂变材料的禁产条约,推进《全面核禁试条约》(CTBT)的批准和生效。

  新版《核态势审议》报告没有提到多边核军控问题,只讲到拒绝批准CTBT,但同时坚持要求暂停试验。在与俄罗斯的双边军备控制方面,报告指出,目前的环境使得双边核军控进展极具挑战性,但却没有提出改善环境的建议,甚至没有认可再延长五年新START条约的有效期。

  对此,报告简单呼吁:只要俄罗斯遵守新START条约,就延长该条约的限制,最重要的是其强有力的侵入性核查机制,可为彼此战略核力量的长期可预测性和相互监督提供保证,这符合美国利益。特别是,美俄双方还相互指责对方违反了《中导条约》(INF条约),这进一步凸显了核查的重要性。当美国和俄罗斯寻求解决双边问题和重建信任时,这将是一个互利和稳定的措施。

  尽管报告明确了与俄罗斯和中国建立稳定战略关系的愿望,但《核态势审议》报告的政策将进一步削弱战略稳定。虽然新版《核态势审议》报告呼吁与中国进行核对话与核透明,但在与俄罗斯增强战略稳定方面提出没有任何实质性举措,反而成为加速军备竞赛的新“引擎”。它没有考虑其他国家,特别是俄罗斯和中国如何看待美国的核政策和核力量规划,他们会对此做出何种反应,从而影响战略稳定性;以及如果他们采取类似的核政策和核态势,美国的国家安全会受到怎样的影响。

  在核不扩散和军控方面,新版《核态势审议》报告没有从实质上降低核危险、鼓励核裁军、和平推进防扩散,也没有维护国际社会遵守和支持“核不扩散条约”机制。它没有承认外交对伊朗核协议的积极贡献,也没有提到外交在解决朝鲜核威胁方面的作用。与2010年《核态势审议》报告相比,它没有重申,人类73年来所保持的未使用核武器记录符合所有国家的利益。

  新版《核态势审议》报告对新“禁止核武器条约”进行了批评。该条约是无核武器国家对五个核国家(包括美国、俄罗斯、中国、法国和英国)履行NPT条约第六条(即裁军义务)深度失望而产生的结果。随着国际社会“拥核”和“反核”的两大阵营日益对立,《核态势审议》报告无疑是“火上浇油”。同时,新版《核态势审议》报告没有提及与美国合作开展可核查的渐进式核裁军的盟友及伙伴间的合作。

  四

  结论

  美国核政策的目标应该是防范蓄意、误操作或事故性使用核武器,并防止向某些国家和恐怖分子扩散核武器和材料,实现这些目标需要美国调动一切国家权力手段,并与国际社会进行有效合作。

  特朗普政府的《核态势审议》报告通过增加对核武器的依赖、降低核武器使用门槛使美国走错了方向。报告主张发展新型核武器系统将引发或加剧军备竞赛,并增加核武器误判和使用的风险。报告未能阐明美国在防扩散方面发挥世界领导力的积极战略,也没有为促进美国履行NPT第六条义务的切实步骤。此外,报告未能提出通过外交和其他非军事手段解决核与地区威胁的全面战略。

  美国公众和国会有责任考虑这种新的核态势是否朝着正确的方向前进,如果不是,则应鼓励进行修正。立法者应为美国核政策及发挥全球防扩散领导力倡导另一种愿景,否决为新提议的危险和不必要的新型核武器系统提供资金,并重新评估为未来30年全套核现代化计划斥资1.2万亿美元经费的可行性和必要性。

  作为《核态势审议》报告计划和政策的结果,美国在核不扩散方面的全球领导力受损是客观存在的,而且这些危险的政策受到挑战的风险极高。现在是该让美国核政策和核态势转到更好、更安全的轨道上来的时候了。

  (来源:北京航天情报与信息研究所,岳江锋)

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